Toen kon het plots wel, de be­gro­ting sa­ne­ren

De begroting op orde houden, daar heeft België het moeilijk mee. Eén keer werd een krachtinspanning gedaan. Omdat het een voorwaarde was voor deelname aan de euro. Het Verdrag van Maastricht, waarover een principeakkoord werd bereikt op een Europese top op 9 december 1991, was het startschot.

Door Stefaan Michielsen

8 minuten leestijd

België stapelt de begrotingstekorten weer op sinds de financiële crisis van 2008. De overheidsschuld is gestegen van 87 procent van het bruto binnenlands product (bbp) in 2007 tot 106 procent nu. De marge die nodig is om de kosten van de vergrijzing op te vangen, is verdwenen. Opeenvolgende regeringen hebben beloofd de begroting in evenwicht te brengen en de schuld te verminderen, zoals Europa vraagt. Maar ondanks opeenvolgende besparingsrondes lukt dat maar niet.

De zieke man van Europa

België heeft in het verleden nochtans bewezen scheve economische situaties te kunnen rechtzetten. Terug in de tijd: in 1981 stonden alle macro-economische indicatoren in ons land diep in het rood.

De groei stokte, het tekort op de lopende rekening van de betalingsbalans was opgelopen tot 4 procent van het bbp, de inflatie bedroeg 8 procent en het begrotingstekort was geëxplodeerd tot 16 procent van het bbp. Die fundamentele ontwrichting van de Belgische economie was veroorzaakt door de oliecrisissen van de jaren 70 en de onaangepaste reactie van het beleid. Het duurde een poos voor de ernst van de situatie doordrong tot de beleidsverantwoordelijken. Pas eind 1981 maakte de rooms-blauwe regering-Martens V onder druk van het IMF werk van een herstelbeleid.

Eerste opdracht: het verbeteren van het concurrentievermogen. Er werd naar een drastische maatregel gegrepen: de devaluatie van de Belgische frank met 8,5 procent in februari 1982. Dat werkte. Maar de begrotingstekorten bleven en deden de schuldenberg jaar na jaar aanzwellen. Premier Wilfried Martens (CD&V) had het advies gevolgd van zijn kabinetsmedewerker Fons Verplaetse: ‘Je kan geen twee zaken tegelijk doen: én de concurrentiekracht van de bedrijven herstellen én de staatsfinanciën gezond maken. Als de concurrentiekracht is hersteld, zullen de staatsinkomsten vanzelf toenemen en zal de schuld wegsmelten.’ In zijn memoires blikte Martens op dat advies terug: ‘De schuld smolt niet weg, ze veroorzaakte een rentesneeuwbal.’

Wilfried Martens

In de periode 1980-1990 bedroegen de rentelasten op de Belgische overheidsschuld 10 procent van het bbp, dubbel zo hoog als gemiddeld in de Europese Unie. De Belgische overheid betaalde over die periode ongeveer 70 miljard euro aan supplementaire rentelasten, geld dat niet voor andere zaken kon worden gebruikt - het koekoekseffect. Ter vergelijking: in 2016 bedragen de rentelasten ‘slechts’ 2,6 procent van het bbp.

Strenge voorwaarden

De sanering van de overheidsfinanciën werd pas ernstig aangepakt na het Verdrag van Maastricht. Op 9 december 1991 maakten de Europese staatshoofden en regeringsleiders in de Nederlands-Limburgse stad afspraken over de oprichting van een Europese monetaire unie.

Meer over 25 jaar Maastricht

Op 9 december 1991 hebben de toenmalige Europese leiders het Verdrag van Maastricht beklonken: de euro was geboren. Hoe kwam het verdrag tot stand en hoe veranderde Europa sindsdien? Dat leggen we hier voor u uit. Of wil u binnenkijken in de geboorteplek van de euro? Ga dan hier op stap in Château Neercanne en ontdek het kasteel in 360°.

Het was een verdere stap in een integratieproces dat al langer bezig was en dat een extra duw in de rug had gekregen door de eenmaking van West- en Oost-Duitsland. De bedoeling was in 1999 van start te gaan met een Europese eenheidsmunt, de euro. Lidstaten die wilden meedoen, moesten aan strenge economische voorwaarden voldoen, de zogenaamde Maastrichtcriteria. Ze kregen daarvoor de tijd tot in 1997.

Als een van de zes oprichters van de Europese Economische Gemeenschap in 1957 wilde België absoluut meedoen met de euro. Daar was in ons land geen discussie over. Alle beleidslui beseften dat België als kleine open economie veel voordeel zou halen uit de Europese eenheidsmunt.

Het eerste criterium, een stabiele wisselkoers, lag in het bereik door de koppeling van de frank aan de Duitse mark sinds 1990, een idee van Verplaetse die intussen benoemd was tot gouverneur van de Nationale Bank (NBB). Het tweede criterium, een langetermijnrente die niet meer dan 2 procentpunten mocht afwijken van die in de drie best presterende EU-lidstaten, moest ook haalbaar zijn door die muntkoppeling.

Een inflatie die ten hoogste 1,5 procentpunten hoger lag dan in de drie best presterende EU-landen was helemaal een makkie: de sterke daling van de olieprijs sinds 1986 had het inflatiemonster in België getemd.

Bekijk de volledige grafiek

Achterpoortje

Maar de twee andere Maastrichtcriteria waren andere koek. Een begrotingstekort van maximaal 3 procent van het bbp, terwijl dat in 1991 6,7 procent bedroeg? Een schuldgraad van ten hoogste 60 procent, terwijl die in 1991 tot boven 120 procent van het bbp was geklommen? Slagen voor dat laatste criterium leek een onmogelijke opdracht.

De Belgische onderhandelaars hadden echter een achterpoortje bedongen: een land kon worden gedelibereerd als de schuldgraad voldoende snel in de richting van 60 procent van het bbp evolueerde.

‘De voorwaarden om aan de monetaire unie te mogen deelnemen, zouden het politieke leven in België in de jaren 90 domineren’, schrijft Wilfried Martens in zijn memoires. Hij vertegenwoordigde België op de Europese top van Maastricht, maar werd enkele maanden later als premier opgevolgd door zijn partijgenoot Jean-Luc Dehaene.

Jean-Luc Dehaene

Die toog aan het werk met zijn rooms-rode ploeg. De begroting 1993, opgesteld in 1992, moest de eerste stap worden om het begrotingstekort tegen 1997 onder 3 procent te brengen. Dat was gemakkelijker gezegd dan gedaan. ‘Ik verkeerde in de illusie dat het saneren van de overheidsfinanciën relatief gemakkelijk zou zijn. Dat bleek een misrekening’, schreef Dehaene in zijn memoires. Hij had intussen ook nog communautaire katten te geselen. Maar na het Sint-Michielsakkoord uit 1992, een belangrijke stap in de federalisering van ons land, keerde op dat vlak de rust grotendeels terug en kon de regering al haar aandacht wijden aan de economische werven.

Pijnlijke maatregelen

Dat resulteerde uiteindelijk in het Globaal Plan in november 1993, al was eerst een kleine politieke crisis nodig om alle coalitiepartijen en vooral de Franstalige socialisten over de streep te trekken. Het Globaal Plan hield volgens Dehaene voor ongeveer 8 miljard euro begrotingsbesparingen - uitgavenverminderingen en belastingverhogingen - in, gespreid over de jaren ’94, ’95 en ’96.

Een onderdeel ervan was de invoering van de gezondheidsindex, die voortaan werd gebruikt voor de koppeling van de lonen en sociale uitkeringen aan de inflatie. Die index hield, in tegenstelling tot de gewone consumptieprijsindex, geen rekening met de prijzen van benzine, diesel, alcohol en tabak. Dat drukte de loonmassa in 1994 en 1995 met bijna 2 procent.

De vakbonden gingen hevig tekeer tegen het Globaal Plan. Met 915.000 door stakingen verloren werkdagen zetten ze in 1993 een record neer dat standhield tot 2014, toen de vakbonden al hun duivels ontbonden tegen maatregelen van de regering-Michel. ‘Voor de vakbonden waren gezonde overheidsfinanciën duidelijk geen prioriteit’, noteerde Dehaene in zijn memoires.

Meteen na de goedkeuring van het Globaal Plan verlaagde de Nationale Bank de rente met één procentpunt, zonder dat dat de wisselkoers van de frank onderuithaalde. Dankzij die lagere rente en het stilaan dalende begrotingstekort stopte de rentesneeuwbal. Vanaf 1995 begon ook de schuldgraad te dalen.

Een andere manier om de schulden te verminderen was de privatisering van overheidsbedrijven. De socialistische coalitiepartners stemden daar met tegenzin mee in, om zwaardere besparingen in de sociale zekerheid te vermijden. In september 1993 verkocht de regering de helft van de ASLK aan Fortis voor 850 miljoen euro. Ook andere openbare kredietinstellingen als Krediet aan de Nijverheid (nu Fintro), het Beroepskrediet (nu Beobank) en Landbouwkrediet (nu Crelan) werden geprivatiseerd.

Nog om de schuldenberg versneld af te bouwen vroeg de regering de Nationale Bank om de meerwaarden op de gedeeltelijke verkoop van haar goudreserves in de schatkist te storten. Dat bracht in 1996 5,5 miljard euro op en in 1998 nog eens 2,2 miljard. Minderheidsaandeelhouders van de NBB, waarvan de helft van het kapitaal op de beurs staat, protesteerden tegen die hold-up van de staat. Dat protest is 20 jaar later nog levendig en manifesteert zich door de acties van de ‘groene petjes’ op de jaarlijkse aandeelhoudersvergadering van de NBB.

Een optocht van NBB4ever

Een andere maatregel van de regering-Dehaene, die na de verkiezingen van 1995 in dezelfde samenstelling was doorgegaan, was de wet van 1996 ter vrijwaring van het concurrentievermogen. De wet stemde de loonontwikkeling in ons land af op die in de buurlanden Nederland, Duitsland en Frankrijk. Als België geen autonoom monetair beleid meer kon voeren en ook de ruimte voor een begrotingsbeleid beperkt werd, moest het inkomensbeleid worden afgestemd op dat in de andere landen die zouden meedoen met de euro.

Geslaagd na deliberatie

Het renteverschil met Duitsland was eind 1997 gedaald tot 10 basispunten (0,1 procentpunt). De inflatie was minder dan 2 procent en het begrotingstekort was teruggebracht tot 2,1 procent van het bbp. De schuldgraad bedroeg 123 procent van het bbp, maar was aan het dalen. Op basis van dat rapport besliste de Raad van ministers van Financiën van de Europese Unie dat België samen met tien andere landen vanaf 1 januari 1999 mocht toetreden tot de Europese Monetaire Unie (EMU) en de euro. Tot grote vreugdetaferelen leidde dat niet: de aandacht van de Wetstraat ging op dat ogenblik naar de politieke naweeën van de ontsnapping van Marc Dutroux.

Maar het doel was bereikt. Op 1 januari 1999 schakelde ons land over op de euro. Tegelijk was de druk weg om de sanering van de overheidsfinanciën voort te zetten. Na de verkiezingen van 13 juni 1999 werd de liberaal Guy Verhofstadt premier van een coalitie met de socialisten en de groenen. Die gaf de ambitie op om de daling van de rentelasten te gebruiken om naar een groter primair overschot - het begrotingssaldo zonder de rentelasten - te streven en de overheidsschuld sneller af te bouwen. ‘Ze kon zich populair maken door mijn crisismaatregelen versneld af te bouwen’, constateerde Dehaene enigszins bitter in zijn boek.

De Belgische deelname aan de euro wierp vruchten af. De inflatie werd voortaan bewaakt door de Europese Centrale Bank (ECB) die erop mikte de prijsstijgingen net onder 2 procent te houden. De langetermijnrente op Belgisch overheidspapier zakte van 5,6 procent in 2000 tot onder 4 procent in 2006. En omdat de begroting min of meer in evenwicht bleef, daalde de schuldgraad tot 87 procent in 2007.

Oude kwaal speelt op

De financiële en economische crisis van 2008 bracht de overheidsfinanciën in België weer uit balans. Dat er in de goede economische jaren sinds 2000 geen begrotingsbuffer was aangelegd, brak ons land zuur op.

Sinds 2008 stapelt België de begrotingstekorten op en is de schuldgraad opnieuw boven 100 procent van het bbp gestegen.

In het Groei- en Stabiliteitspact hebben de eurolanden zich geëngageerd een strakke begrotingsdiscipline te handhaven, om de euro niet in gevaar te brengen. Maar België slaagt er moeilijk in de engagementen na te komen. De oude kwaal speelt op. Bij elke begrotingsronde moet de regering zoeken naar nieuwe inkomsten en mogelijkheden om te besparen, maar het lukt niet het begrotingstekort substantieel terug te dringen. De kosten van de vergrijzing die zich nadrukkelijker manifesteren, duwen de overheidsuitgaven voortdurend omhoog.

Als België zijn overheidsfinanciën laat ontsporen, kan Europa het op het strafbankje zetten en het een zware boete geven. Zover is het nog niet gekomen. Europa is ook nog niet opgetreden tegen andere eurolanden die het bonter maken. Het is een stok achter de deur. Maar die boezemt tot dusver onvoldoende angst in om de regeringen in België tot meer begrotingsdiscipline te dwingen.