EU en migratie: tussen morele plicht en radeloosheid

Vandaag zoeken de Europese leiders opnieuw een uitweg uit de vluchtelingencrisis. De reconstructie van een ramp die eerst werd genegeerd, daarna tot een gevoel van morele plicht leidde, en daarna tot verdeeldheid en radeloosheid.

Door Bart Haeck

Foto's: AFP, ANP, EPA, Isopix, Reuters - Techniek: Raphael Cockx

Na het fiasco van de top met Turkije vorige week komen de regeringsleiders en staatshoofden van de 28 EU-landen op 17 en 18 maart opnieuw bijeen om een uitweg te zoeken uit de migratiecrisis die hen nu al een half jaar verdeelt.

Een terugblik over hoe het zover kon komen leert hoe de EU-leiders het nog nooit echt eens waren over vluchtelingen. Alhoewel ze in de Schengenzone de binnengrenzen afschaften, maakten ze nooit afspraken over hoe ze de opvang van asielzoekers in die Schengenzone onder elkaar zouden verdelen. Tot enkele jaren geleden negeerden de EU-leiders de vluchtelingendrama's en kwamen ze alleen maar in actie na rampen op de Middellandse Zee. En toen het echt moest en er echt afspraken nodig waren, lieten ze zich meteen uit elkaar spelen.

Hoofdstuk 1. De stille explosie

Een kleine vijf jaar geleden maakte Thomas Friedman, de buitenlandcommentator van The New York Times, een akelig correcte voorspelling over de ‘Arabische Lente’, een reeks van opstanden die in 2010 begon in Noord-Afrika en het Midden-Oosten. ‘Libië implodeert’, zei Friedman. ‘Tunesië implodeert. Egypte implodeert. Bahrein implodeert.’ Maar Syrië? ‘Syrië explodeert.’

Hij legde uit waarom een opstand in Syrië al snel zou overslaan naar het hele Midden-Oosten. ‘Libanon staat sinds het midden van de jaren zeventig onder de controle van Syrië. Israël rekent sinds 1967 op Syrië om de Golanhoogvlakte te controleren. Syrië is de belangrijkste hefboom voor Iran om zijn revolutie in het Midden-Oosten te exporteren. De Libanese militie Hezbolla krijgt zijn raketten van Iran via Syrië. Turkije grenst aan Syrië en beide landen delen veel dezelfde minderheden, met name Koerden, Alawieten en Soennieten. Irak lijdt onder zelfmoordterroristen die via Syrië het land in kunnen. En de leider van terreurbeweging Hamas verblijft in de Syrische hoofdstad Damascus.’

Zo gebeurt het ook: Syrië explodeert. Volgens de VN-vluchtelingenorganisatie UNHCR zijn sinds de start van het conflict meer dan 4,8 miljoen Syriërs op de vlucht gejaagd. Tegelijk hebben ook tal van andere conflicten mensen op de loop gejaagd. Eind 2014 meldde de UNHCR dat toen bijna 60 miljoen mensen op de vlucht waren, het grootste aantal sinds de Tweede Wereldoorlog.

Het merkwaardige is misschien vooral hoe traag die evolutie Europa bereikt. Het lijkt zelfs alsof er niets bezig is. In oktober 2014 zet de Europese Unie een punt achter ‘operatie Mare Nostrum’. Mare Nostrum is een Europese reddingsoperatie op de Middellandse Zee, die in 2013 startte nadat 360 vluchtelingen nabij het eiland Lampedusa verdronken. De Italiaanse zeemacht leidde de operatie, maar omdat andere EU-landen hun deel van de kosten niet correct betaalden, werd Mare Nostrum vervangen door ‘Operatie Triton’, een reddingsoperatie met minder budget en minder armslag.

Toch blijft de Commissie van Jean-Claude Juncker, die in het najaar van 2014 aantreedt, zich bewust van het probleem. Migratie is een van de tien werven die Juncker met zijn ploeg wil aanpakken. Maar nog voor hij goed en wel zijn kantoor in het Berlaymont-gebouw heeft geïnstalleerd, gaat het gros van de aandacht van de Commissie al naar andere dringende zaken: In diezelfde januarimaand worden in de kantoren van Charlie Hebdo en elders in Parijs zestien mensen vermoord door jihadi's. En in het eerste halfjaar van de nieuwe legislatuur gaat voorts alle aandacht naar het opstandige Griekenland, dat nu wordt geregeerd door het radicaal-linkse Syriza. In de zomer van 2015 slagen de Europese leiders er met veel moeite in de Griekse crisis te bedwingen en krijgt Athene voor de derde keer een reddingsplan.

Pas in de lente van 2015 schiet Europa voor de eerste keer brutaal wakker. Op 13 april zinkt een vluchtelingenschip dat vanuit Libië vertrok richting Italië op de Middellandse Zee. 400 mensen worden dood terug gevonden of worden vermist. Een week later, op 19 april, zinkt opnieuw een schip. Deze keer laten 800 mensen het leven. De regeringsleiders en staatshoofden van de 28 Europese landen kunnen niet langer wegkijken en komen enkele dagen later in een spoedvergadering bijeen in Brussel. Ze beslissen het budget voor migratie te verdrievoudigen.

Niemand kan nu nog negeren wat aan het gebeuren is. Eind augustus meldt de UNHCR dat in 2015 al meer dan 300.000 mensen naar Griekenland en Italië zijn gevlucht, bijna de helft meer dan in héél 2014. In september komen op een dag tijd zelfs 12.500 vluchtelingen aan in Griekenland.

Maar cijfers komen minder hard aan dan beelden. Daarom is wat Europa écht wakker schudt, één foto: het in Griekenland aangespoelde lijk van de verdronken peuter Aylan Kurdi.

Hoofdstuk 2. De opstand tegen Merkel

Het is nu voor iedereen duidelijk geworden: er moet iets gebeuren. De Duitse bondskanselier Angela Merkel, die tot in juli nog werd uitgescholden voor nazi omwille van de Duitse onverzettelijkheid over de Griekse besparingen en hervormingen, verbaast nu vriend en vijand door het voortouw te nemen. ’Wir schaffen das’, zegt Merkel op 31 augustus in een persconferentie op de Duitse kanselarij. ‘We kunnen dit’. De uitspraak, die ze enkele dagen later herhaalt, wordt het symbool van de ‘neuen Willkommenskultur’. Oorlogsvluchtelingen worden met teddyberen en gezang onthaald.

De eerste die in België in het verweer gaat tegen ‘Wir schaffen das’ is N-VA-voorzitter Bart De Wever. Op 22 september geeft hij in Gent het openingscollege aan de studenten politieke wetenschappen van professor Carl De Vos. De Wever wijdt dat college niet aan binnenlandse politiek, maar spreekt uitsluitend over de vluchtelingencrisis. Hij hekelt dat de landen in de Perzische Golf geen Syrische vluchtelingen opnemen. Hij hekelt dat Europa geen geopolitiek kompas heeft en niet weet wat het doet. Hij hekelt dat Griekenland de grenzen niet bewaakt, waardoor iedere vluchtelingen de EU en de grenzeloze Schengenzone binnen kan. En hij haalt uit naar Angela Merkel.

’Op het moment dat velen willen vertrekken’, zegt De Wever, ‘op het moment dat de Golfstaten niets doen, op het moment dat de Griekse deur naar Schengen openstaat, net op dat moment zegt Merkel: ‘Herzlich wilkommen, wir schaffen das. Dat is wat ik noem een ‘epic fail’. En dat is ondertussen ook gebleken. Ik heb op Terzake gezegd: ‘Schengen wordt onhoudbaar.’ En ik heb daar veel kritiek voor gekregen. Wel, na die uitspraak was Schengen onmiddellijk onhoudbaar. En dan deed uitgerekend Duitsland als eerste de grenzen dicht.’

Want inderdaad: tegen het einde van de zomer slaat de Duitse euforie om in onrust en radeloosheid. Het kantelpunt is het weekend van 13 en 14 september, wanneer op twee dagen tijd 20.000 vluchtelingen in München aankomen. Uitgerekend Angela Merkel ziet zich verplicht opnieuw grenscontroles in te voeren, om de toestroom van mensen weer de baas te kunnen en ordelijk te laten verlopen.

Het is een noodgreep. Dat mensen zich in het grootste deel van de EU vrij van het ene naar het andere land mogen begeven, wordt beschouwd als een fundamenteel recht. Alleen Ierland en het VK en drie landen in het uiterste oosten van de EU - Hongarije, Bulgarije en Roemenië - zijn geen lid van de Schengenzone en zijn altijd hun nationale grenzen blijven controleren. Maar tussen de andere EU-landen zijn de oude grenzen verdwenen. Dat maakt dat eens vluchtelingen in Griekenland of Italië geraakt zijn, ze zonder controles kunnen doorreizen naar het land van hun keuze: Duitsland. En dus moet Merkel de grenzen weer controleren.

Terwijl Duitsland zich verslikt in de vluchtelingencrisis is Merkel ook op Europees niveau niet de almachtige leider voor wie ze door sommigen werd aanzien in de Griekenlandcrisis. Binnen de fractie van de Europese christendemocraten krijgt ze openlijke tegenwind van de Hongaarse premier Viktor Orban, diede vluchtelingen wil buiten houden. Orban aarzelt niet om de confrontatie met Merkel aan te gaan. In september al gaat hij op bezoek in Beieren bij de CSU, de (rechtsere) zusterpartij van Merkels CDU. Hij verwijt er Merkel ‘morele overmoed’. Naast Orban staat de Beierse minister-president en CSU-leider Horst Seehofer instemmend te knikken.

Horst Seehofer en Viktor Orban

Het is een politieke strijd die sindsdien blijft woeden en onbeslecht is. In september kondigt de socialistische fractie in het Europees Parlement aan dat ze de socialistische premier van Slovakije, Robert Fico, wil schorsen omdat hij te harde standpunten tegen migranten inneemt. In november treedt in Polen een katholiek-conservatieve regering die meteen duidelijk maakt geen asielzoekers te willen opvangen. In februari blijkt dat Slovakije in de parlementsverkiezingen naar rechts opschuift. En in de Duitse deelstaatverkiezingen in maart breekt de antivluchtelingenpartij Alternative für Deutschland door.

En er is nog iets raars aan de hand in het vluchtelingendebat, merkt Tijd-columnist Luuk Van Middelaar, jarenlang de speechschrijver van Herman Van Rompuy op: Frankrijk is verdwenen. Sinds de terreuraanslagen van eind 2015 in Parijs mengt de Franse president François Hollande zich niet meer in het vluchtelingendebat, waardoor Merkel er alleen voor staat.

Maar ondanks alle kritiek blijft Merkel bij haar standpunt. Rond Nieuwjaar herhaalt ze haar ‘wir schaffen das’. In februari legt ze in een lang tv-interview uit dat er wat haar betreft geen alternatief is: ze wil geen vluchtelingenbeleid ‘waar we ons binnen twee jaar moeten voor schamen’. Merkel zet al haar politiek kapitaal om de Wilkommenskultur overeind te houden.

Hoofdstuk 3. ’Een goed plan, zodra het werkt’

De clash tussen Viktor Orban en Angela Merkel roept de vraag op wat nu eigenlijk het Europese plan is om de vluchtelingencrisis de baas te kunnen. Het verbazende antwoord is dat de regeringsleiders en staatshoofden het daar op 25 en 26 juni 2015 al over eens waren. Op de Europese top ging alle aandacht naar de Griekse premier Alexis Tsipras, die een derde reddingsplan nodig had om in zijn land in de euro te houden. In de conclusies van de Europese top stond helemaal op het einde ook dat de Britse premier David Cameron zijn plannen ontvouwde voor een in/uit-referendum over de Europese Unie. Maar officieel was de top gewijd aan de vluchtelingencrisis en werd er een plan opgemaakt.

De grote lijnen van dat akkoord op de Europese top van 25 en 26 juni 2015 zijn:

Voer de strijd tegen mensensmokkelaars op, zodat mensen niet verdrinken op weg naar Europa. Bewaak de buitengrenzen beter, zodat je kan screenen wie recht heeft op asiel en wie niet. Wie geen recht heeft op asiel, moet terug. Wie recht op bescherming heeft, krijgt opvang in een EU-land. Ieder land draagt een deel van de inspanning. Voorts zal de EU ‘de samenwerking met Turkije opvoeren’. Het is een perfect plan. Alleen zit het vol duivelse details. En heeft niet iedereen zin om het correct uit te voeren.

Het begint al in september, wanneer de ministers van Migratie van de 28 EU-landen bijeenkomen in Brussel om de details van de opvangplannen voor 60.000 asielzoekers op te maken. Hongarije, Polen, Tsjechië en Slovakije maken duidelijk dat ze niemand willen opvangen. De beslissing wordt uiteindelijk met een meerderheid genomen, waarbij de vier Oost-Europese landen tegenstemmen. Volgens de Europese verdragen kan dat in deze perfect. Maar in de praktijk werkt het voor geen meter. De Hongaarse premier Viktor Orban stapt naar het Europees Hof van Justitie en organiseert later een referendum over de opvangplannen, wat eigenlijk niet kan.

Ook het bewaken van de buitengrenzen loopt voor geen meter. Volgens de VN-vluchtelingenorganisatie komen in 2015 uiteindelijk 1 miljoen mensen naar Europa. Na de zomer heeft de route via het Italiaanse Lampedusa zich verlegd. Meer dan 850.000 mensen zullen uiteindelijk in 2015 via Turkije de Europese buitengrenzen in Griekenland bereiken. Vandaar nemen ze de Balkan-route naar het noordwesten: eerst naar Macedonië, dan naar Servië, Kroatië, Slovenië, Oostenrijk, en dan naar Duitsland.

Bekijk hier de actuele cijfers op de site van de VN Vluchtelingenorganisatie.

Het blijkt onhoudbaar. De ene na de andere regering op de Balkanroute trekt aan de noodrem en bewaakt de grenzen opnieuw.

Duitsland voert opnieuw controles in aan de grens met Oostenrijk op 13 september. Oostenrijk doet hetzelfde aan de grens met Slovenië op 16 september. Slovenië volgt één dag later met controles aan de grens met Hongarije. Hongarije start een maand later ook zelf met bewaking aan de Sloveense grens.

Op 23 september komen de premiers en presidenten van de 28 EU-landen opnieuw bijeen op een Europese top in Brussel, maar ze blijven steken in vage beloften.

Op vijftien oktober proberen ze het opnieuw en voeren ze de samenwerking met Turkije op. Het is van moeten. Iedereen beseft dat zonder Turkse hulp de migrantenstroom niet zal stoppen. Maar president Tayyip Erdogan speelt het hard. Hij vraagt 3 miljard euro van de EU voor de kosten van vluchtelingenkampen en wil dat Turken zonder reisvisum naar Europa kunnen. De EU-leiders gaan akkoord met de 3 miljard en geven uitzicht op het visumloos reizen, al koppelen ze er een zeventigtal voorwaarden aan vast. Het pijnlijkste zinnetje in de conclusies van de Europese top is wellicht dat een ‘gestage, vastberaden inspanning’ nodig blijft.

Het is een beleefde manier om te zeggen dat de plannen niet opschieten. Vluchtelingen, of ze nu recht hebben op asiel of niet, blijven via Turkije Griekenland binnenkomen en reizen door naar de landen met een goed uitgebouwde sociale zekerheid. Het maakt dat alle druk komt te liggen op Duitsland, Oostenrijk, Zweden, Nederland en België. ‘Ze blazen onze welvaartsstaat op’, zegt de Nederlandse minister van Financiën Jeroen Dijsselbloem eind november in een bijzonder somber interview aan enkele Europese zakenkranten, waaronder De Tijd. Hij oppert luidop het idee van een ‘mini-Schengenzone’ van landen die wél de grenzen openhouden en de asielopvang onder elkaar verdelen.

Jeroen Dijsselbloem

België sluit geen grenzen in 2015, maar weigert wel om de spreidingsplannen voor asielopvang uit te voeren. Staatssecretaris voor Migratie en Asiel Theo Francken zegt dat eerst het systeem aan de buitengrenzen in Griekenland moet beginnente werken. Zodra dat het geval is, en mensen niet meer doorreizen naar Brussel, zal België zijn deel van de met de andere EU-landen afgesproken opvang doen. Maar het Europese plan om asielzoekers te spreiden - de aanvankelijke 60.000 opvangplaatsen zijn uitgebreid naar 160.000 - blijft dode letter.

Ook de bewaking van de buitengrens in Griekenland blijft dode letter en dus blijven vluchtelingen toekomen. Rond het jaareinde grijpen de Noord-Europese landen naar de noodrem. Zweden voert op 12 november grenscontroles in, Noorwegen (geen EU-land, maar wel lid van Schengen) op 26 november, Denemarken op 4 januari. De Europese leiders komen op een top op 17 en 18 december opnieuw niet verder dan hun grote lijnen, al is er nu wel een vaag plan om een Europese kustwacht op te richten. Maar eigenlijk gaat op deze top al evenveel aandacht naar de brexit-discussie als de vluchtelingencrisis.

De wanhoop sluipt stilaan in het officiële discours van de Europese instellingen. Op 10 februari komt de Europese commissaris voor Migratie, de Griek Dimitris Avramopoulos, op de dagelijkse ‘midday briefing’ van de Europese Commissie een tussenstand opmaken van de migratieplannen. Er is al veel gebeurd, maar de ‘efficiëntie in de uitvoering ontbreekt’, zegt hij. En ja, het plan om asielzoekers te spreiden over de hele EU is nog altijd een goed plan, zegt Avramopoulos, ‘zodra het werkt’. Van de 160.000 vluchtelingen die een opvangplaats moesten krijgen in het EU-plan, hebben er 497 een gekregen. ‘We verliezen tijd’, zegt de migratiechef van de Europese Commissie.

De daarop volgende Europese top, van 18 en 19 februari 2016, staat bijna volledig in het teken van de brexitdiscussie. Toch wordt opnieuw over migratie gesproken en opnieuw laten de officiële conclusies duidelijk blijken dat de plannen niet werken. ‘De instroom van migranten in Griekenland vanuit Turkije blijft veel te hoog’, staat er te lezen. ‘Het aantal illegale binnenkomsten vanuit Turkije in de EU moet aanzienlijk en duurzaam verminderen. Dit vereist nog meer doortastende maatregelen om te zorgen voor een daadwerkelijke uitvoering van het actieplan.’

Wat verder staat over de EU-aanpak van de vluchtelingencrisis een bijna wanhopige oproep aan iedereen rond de tafel: ‘De strategie zal slechts resultaten opleveren als alle elementen ervan gezamenlijk worden nagestreefd en als de instellingen en de lidstaten samen en volledig gecoördineerd werken.’ We zijn ondertussen acht maanden na de eerste Europese top over de vluchtelingencrisis.

Dimitris Avramopoulos

Hoofdstuk 4. ’Kom niet naar Europa’

Het getalm leidt tot situaties die een jaar geleden ondenkbaar waren. Op 11 februari maakt de Navo bekend dat ze in de Egeïsche zee tussen Griekenland en Turkije jacht maakt op mensensmokkelaars. In België maakt federaal minister van Binnenlandse Zaken Jan Jambon (N-VA) op 23 februari bekend dat hij grenscontroles invoert aan de Noord-Franse grens, omdat hij vreest dat het vluchtelingenkamp in Calais - waar migranten verblijven die geen asiel willen aanvragen, omdat ze hopen naar het Verenigd Koninkrijk te reizen - zal uitbreiden naar de West-Vlaamse kust.

Op 24 februari nodigt de Oostenrijkse regering negen andere landen uit voor overleg over de Balkan-route, waarbij Angela Merkel en Commissie-voorzitter Jean-Claude Juncker niet eens zijn uitgenodigd. Op 25 februari zegt migratiecommissaris Avramapoulos dat een ‘humanitaire ramp in Griekenland reëel en heel dichtbij’ is. Griekenland wordt een vluchtelingenkamp. Op 2 maart stelt de Europese Commissie humanitaire noodplannen voor Griekenland voor. Op drie maart geeft Donald Tusk, de voorzitter van de Europese Raad, een toespraak in Athene: ‘Aan economische migranten zeg ik: kom niet naar Europa.’

Iedereen beseft dat er dringend iets moet gebeuren. ‘We hebben nog tien dagen voor het asielsysteem ineenstort’, zegt Avramopoulos op 25 februari. En daarmee zijn alle ogen gericht op de Europese top met Turkije op 7 maart. De uitdaging is simpel: Turkije moet helpen de vluchtelingenstroom naar Europa te doen dalen. Als dat lukt, wordt het probleem beheersbaarder en lukt het misschien de Oost-Europese landen zo ver te krijgen dat ze meewerken aan de opvang van asielzoekers. Het is de klassieke Europese logica: eerst moeten de risicio's kleiner worden, pas daarna is een akkoord mogelijk om die risico's te verdelen over alle EU-landen.

Maar ongeveer alles wat verkeerd kan lopen, loopt verkeerd. Angela Merkel gaat zondagavond 6 maart in Brussel zes uur lang samenzitten met de Turkse premier Ahmet Davutoglu. Donald Tusk, die de Europese top van 7 maart in goede banen moet leiden, is daarbij niet aanwezig. Het tweede probleem is dat de Turkse regering het spel keihard speelt. Davutoglu vraagt 3 miljard euro extra, wil sneller visumvrije toegang in Europa voor alle Turken, wil nieuwe hoofdstukken in de Turkse toetredingsgesprekken tot de EU openen. Bovendien heeft zijn regering in het weekend net de oppositiekrant Zaman overgenomen, wat leert hoe hij denkt over westerse waarden als persvrijheid.

Ahmet Davutoglu

Er komt ook te elfder ure een voorstel op tafel om het businessmodel van de mensenmokkelaars te breken: alle vluchtelingen van de Griekse eilanden worden terug naar Turkije gestuurd. Voor iedere Syriër die terugkeert, is de EU bereid een andere Syriër - die niet naar Griekenland gevaren is - opvang te geven. Dat moet er toe leiden dat niemand nog de boot wil nemen, omdat het geen zin meer heeft.

De Europese top, die bedoeld was als een lunchvergadering, gaat uiteindelijk de nacht in. De Turkse eisen worden in grote lijnen ingewilligd, maar opnieuw worden alle pijnlijke details opengelaten. En dat zijn er nogal wat. Mensenrechtenorganisaties vrezen dat alle vluchtelingen van de Griekse eilanden terug naar Turkije sturen strijdig is met de conventie van Genève. Anderen vrezen dat mensensmokkelaars hun routes naar Libië kunnen verleggen en eens de lente aanbreekt weer richting Lampedusa zullen varen. Sommigen vrezen dat Europa door 80 miljoen Turken visumvrij te laten reizen, zelf zijn nieuwe asielcrisis organiseert. Diplomaten zijn ook ontstemd over de demarche van Merkel, waardoor Tusk plots de controle over de Europees-Turkse onderhandelingen kwijt was. En de Oost-Europese landen konden in de chaos van de top op geen enkele manier onder druk worden gezet om toch mee te werken. ‘Een fiasco’, besluiten diplomaten.

Toch zal er niets anders op zitten dan met Turkije op de een of andere manier samen te werken, besloot enkele dagen later federaal staatssecretaris voor Migratie Theo Francken (N-VA) in een interview. ‘Ik hoor heel veel kritiek. Maar ik hoor geen alternatief.’ Zonder de steun van Turkije kan Europa zijn buitengrenzen niet bewaken, zegt Francken. ‘Turkije ligt op zwemafstand van Europa.’

Onder die omstandigheden maken de regeringsleiders en staatshoofden van de 28 EU-landen zich op voor een nieuwe Europese top, op donderdag 17 maart en vrijdag 18 maart. Ergens halfweg tussen wanhoop en ‘wir schaffen das’. Ergens halfweg tussen morele plicht en radeloosheid. Want er ligt een goed plan op tafel, ‘zodra het werkt’.